“Yirminci yüzyılda birkaç ülke ile sınırlı bulunan ölçek ekonomisi küresel bir nitelik kazanmış; “ihracata dayalı ekonomi modeli” kalkınmakta olan ülkelerin dört elle sarıldığı önemli bir model olmuştur. Bu yüzyılda, ihracata dayalı ekonomi modelinin önündeki en önemli engellerden birinin, gümrük duvarları ve tarife dışı engeller olduğu saptanmıştır. Özellikle İkinci Dünya Savaşı sonrası dünyanın yeniden yapılandırılması sürecinde, uluslararası ticaretin önündeki engellerin kaldırılması için bir dizi girişimde bulunulmuştur. Bunlardan en önemlisi GATT Anlaşması olmuştur. Anlaşma, savaş sonrası ortaya çıkan çökmüş ekonomileri tekrar ayağa kaldırmak amacıyla uluslararası ticaretin kurallarını yeniden belirlemiştir. Yeni ekonomi modelinin “uluslararası ticarette bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler” şeklinde özetlenebilecek anlayışın gümrük uygulamalarına yansıtılması için bir dizi düzenleme yapılmıştır. Armonize Sistem Nomanklatörü, Kıymet Anlaşması, TIR Konvansiyonu, CMR Konvansiyonu gibi birçok uluslararası anlaşma bu anlayışın bir ürünü olarak yürürlüğe girmiştir. Bu dönemde, GATT Anlaşması’na taraf ülkelere, “siz ithalatı kontrol altına almak istiyorsanız, transit geçen eşya ile neden fazla ilgileniyorsunuz?” ya da “nakliyeci beyanı olan özet beyan sonrasında nasıl olsa ithalatçı ayrıntılı beyanda bulunacak. Neden özet beyan bilgilerini daha az olması yönünde düzenleme yapmıyorsunuz?” tarzında söylemlerle, özellikle transit taşımacılıkta ve özet beyan işlemlerinde basitlik ve kolaylık önerilmekteydi. Bu bağlamda, 1950 – 2000 yılları arasında yapılan yasal düzenlemeler ile tüm ülkeler özet beyan işlemlerini basitleştirmiş ve kolaylaştırmıştır. Keza, anılan ülkelerin önemli bir bölümü TIR Konvansiyonu’na üye olarak transit taşımacılığı “tek beyanname (TIR Karnesi) - tek teminat - tek mühür” altında yapmaya başlamış; bu uygulama uluslararası karayolu taşımacılığında büyük sıçramalar yaşanmasına neden olmuştur.

11 Eylül ABD’nin savunma psikozunu doğurdu

11 Eylül 2001 tarihinde Pentagon’a ve ikiz kulelere yapılan saldırılardan sonra tüm dünyada büyük bir şaşkınlık yaşanmış; yapılan bu saldırı, gerek ABD yönetiminde gerekse ABD vatandaşlarında bir savunma psikozu doğmasına yol açmıştır. ABD’de yapılan analizler sonucunda, bu ülkeye yönelik potansiyel tehlikelerin oluşumuna “uluslararası seyahat kolaylığı”nın ve “uluslararası ticaretin serbestleştirilmesi”nin önemli bir katkı yaptığı kanaati, genel kabul görmüştür. Bu değerlendirmeler, ABD’nin uluslararası ticareti düzenleyen kurumlarda yaptığı yoğun kulis faaliyetleri ile yaygınlaştırılmış; bu durum, diğer gelişmiş batı ülkelerin de “uluslararası ticaretin kuralları yeniden gözden geçirilmelidir” şeklinde özetlenebilecek görüşü benimsemeleri sonucunu doğurmuştur. Bu sendromu yaşayanlar, “Ortadoğu’dan New York Limanı’na gelen bir gemideki konteyner için ‘muhtelif elektronik eşya’ diye özet beyan verilmesi hiçbir anlam ifade etmiyor. Bu konteynerde atom bombası olmadığını önceden nasıl öğrenebiliriz?” şeklinde endişelerini değişik platformlarda dile getirerek, alınacak önlemleri belirlemeye başlamıştır. ABD’nin yeni yaklaşımının uluslararası ticareti düzenleyen sözleşme metinlerine geçirilmesi için de bu ülke diplomatları tarafından yoğun bir kulis faaliyeti yürütüldüğü görülmüştür. Bu düzenlemelerin sadece uluslararası anlaşmalarda yer almasının yeterli olmadığının bilincinde olan ABD yönetimi, yeni yaklaşımın her ülkenin ulusal gümrük mevzuatına da yansıtılması için yoğun çaba göstermiştir. Avrupa Birliğinin “Ortak Gümrük Kanunu”nu yürürlüğe koyan (EC) 1992R-2913 sayılı Konsey Tüzüğü’nde değişiklikler yapılmasını öngören (EC) 648/2005 Konsey Tüzüğü, ABD’nin yeni yaklaşımının AB gümrük mevzuatına yansıtılması amacıyla yürürlüğe sokulmuştur.

‘Özet Beyan’ ilkesi

Türkiye ile AB arasındaki Gümrük Birliği’nin bir sonucu olarak 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararına göre, Türkiye (EC) 648/2005 sayılı Konsey Tüzüğü hükümlerini Türkiye’nin Gümrük Kanunu’na uyarlamakla yükümlü olduğundan, 07.10.2009 tarihinde yürürlüğe giren 5911 sayılı Kanunla bu yükümlülük yerine getirilmiştir. EC 1875/2006 sayılı AB Komisyon Regülasyonu hükümleri ise EC 648/2005 sayılı Konsey Regülasyonu ile yürürlüğe giren hükümlerin uygulamasına ilişkin ayrıntıları içeren yönetmelik hükmünde bir metin olduğundan, Türkiye, bu metni de 07.10.2009 tarihinde yürürlüğe giren Gümrük Yönetmeliği ile ulusal mevzuatına yansıtmıştır. Bu kapsamda, nakliyeci beyanı olan “Özet Beyan” bilgilerinin daha ayrıntılı olarak 4 haneli Gümrük Tarife Pozisyon numaraları verilerek yapılması esası kabul edilmiştir. Keza, eski düzenlemelerde, taşıt aracı ülkeye geldikten ve eşya gümrüğe sunulduktan sonra 24 saat içinde Özet Beyan verme zorunluluğu var iken, yeni düzenleme ile taşıt aracı Türkiye’ye gelmeden nakliyecinin veya acentesinin “Özet Beyan” vermesi ilkesi kabul edilmiştir. Düzenlemenin amacı, verilen ayrıntılı Özet Beyan bilgileri ışığında risk değerlendirmesi yapılarak, gerektiğinde taşıt aracı ülke sınırlarını aşmadan eşyanın gelmesine engel olmaktır. Böylece, atom bombası yüklü konteyner New York Limanına, Rotterdam Limanına ya da İstanbul Limanına gelmeden taşıt aracı uluslararası sularda, uluslararası hava sahasında ya da başka ülkede iken durdurulmuş olacaktır. Ancak, küresel düzeyde oluşan bu panik havası, “risk”, “risk yönetimi”,  “güvenlik ve emniyet” (security and safety) kavramlarının yeni gümrük mevzuatında sıkça tekrarlanması, gümrük idarelerinde “gümrük kontrollerini daha sıkı yapmalıyız” anlayışını başat kılmış; bunun sonucu olarak küresel tedarik zincirinde aksamalar yaşanmaya başlamıştır. Yaşanan bu aksaklıklar “Kelebek Etkisi” ile 2008’de başlayan ve günümüze kadar devam eden ‘Küresel Ekonomik Krizi’ tetikleyen unsurlardan biri olmuştur.

Gümrüğün üçlü açmazı

Küresel tedarik zinciri, günümüz ekonomisinin en önemli unsurlarından birisi haline gelmiştir. Artık yüzde yüz bir ülkede üretilen ürün kalmamış gibidir. Domates üretiminde en önemli girdilerden olan tohum ve gübre bile ithal ürünü olabilmektedir. Yüzlerce parça veya program onlarca ayrı ülkelerde üretilmekte ve bir araya getirilerek yine onlarca ayrı ülkeye nihai ürün olarak sevk edilmektedir. Bu konuda ülkelerin yetkinliği, “Lojistik Performans Endeksi” ile ölçülmektedir. “Lojistik Performans Endeksi”nin bileşenleri büyük ölçüde lojistik performansa ciddi anlamda katkı sağlayan; altyapıda, mevzuatta, hizmetlerin gelişmişliğinde, ticaretin kolaylaştırılması uygulamaları konularında ülkeler veya bölgesel ekonomik gruplar tarafından ölçülen politika çerçevesine dayanmaktadır. Günümüzde küresel rekabetin gereği olarak, tüm ülkeler lojistik performans endeksinde daha üst sıralara çıkmak için çaba göstermektedir. Tüm bu unsurlar bir arada değerlendirildiğinde, “Gümrüğün Üçlü Açmazı” olarak adlandırılan şöyle bir tabloyla karşı karşıya kalınmıştır: Bir taraftan, uluslararası ticaret seviyesinde ve lojistik zincirindeki karmaşıklıkta büyük artış yaşanmaktadır. Diğer taraftan, 11 Eylül’ün sonucu olarak toplum güvenliğine daha fazla dikkat talep edildiğinden gümrüklerde “daha fazla kontrol” yapılması gerekmektedir. Son olarak, “hızlı lojistik”  ve “tam zamanında üretim” kavramları, gümrüklerde daha fazla kolaylık sağlanmasını gerektirmekte ve bunun sonucu olarak “daha az kontrol” yapılması talep edilmektedir. Bu çıkmazdan kurtulmanın yollarından birisi gümrük yükümlülerinin bazılarına itimat etmekten geçmektedir. Bu kapsamda, gerek ABD mevzuatında gerekse Avrupa Birliği mevzuatında değişiklik yapılarak “Yetkilendirilmiş Yükümlü” (Authorized Operator) uygulamasına geçilmiş ve gümrük yükümlüleri arasında bir statü farkı yaratılarak Gümrük İdaresinin pozitif ayrımcılık uygulayabilmesine olanak sağlanmıştır. 2000 yılının başından itibaren pozitif ayrımcılık, ilk olarak bazı yükümlülere “Onaylanmış Kişi” statüsü verilerek başlatılmıştır. Kullandıkları kolaylıkların miktarına bağlı olarak bu kişiler “A Sınıfı Onaylanmış Kişi”, “B Sınıfı Onaylanmış Kişi” ve “C Sınıfı Onaylanmış Kişi” olarak ayrıma tabi tutulmuştur. Ancak, bu statü sadece ithalata veya ihracata konu olan eşya sahibi konumundaki sanayici, ithalatçı, ihracatçı gibi firmalara sağlanmıştır. Oysa, bir yıl içindeki toplam operasyonlarına bakıldığında, sayıları on binleri bulan gümrük işlemi gerçekleştiren dış ticaret operatörleri bu haktan yararlanamamıştır. Örneğin, bir yıl içinde 50 milyon dolarlık ithalat beyannamesi ya da 100 milyon dolarlık ihracat beyannamesi ile beyanda bulunan gümrük müşaviri “onaylanmış kişi” olamamıştır. Keza, bir yıl içinde 1000 transit beyannamesi ya da TIR Karnesi tescil ettirdiği halde hiçbir yanlış işlemi olmayan uluslararası nakliyeci “onaylanmış kişi” statüsü kazanamamıştır. Aynı durum, acente ve antrepo işleticileri için de söz konusudur.

Onaylanmış kişi yerine yetkilendirilmiş yükümlü

İşte, “Yetkilendirilmiş Yükümlü” (Autorized Operator) kavramı bu çelişkiyi gidermeye yönelik olarak, “Onaylanmış Kişi” kavramının yerine kullanılmaya başlanmıştır. İlk olarak ABD ve Avrupa Birliğinde yerleşik yüzlerce “uluslararası ticaret operatörü”ne bulundukları ülkenin gümrük idareleri tarafından “Yetkilendirilmiş Operatör” statüsü verilmiştir. Türkiye’de 10.01.2013 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan ”Gümrük İşlemlerinin Kolaylaştırılması Yönetmeliği” ile ilk kez gümrük yükümlülerine “ihracatta yerinde gümrükleme” ve “izinli gönderici” statüleri verilmeye başlanmıştır. Ancak, verilen izinlerin sadece ihracatçılar ve ihraç yükü taşıyanlarla sınırlı olması, Dahilde İşleme Rejimi çerçevesindeki ürünlerin ihracatının büyük ölçüde kapsam dışı tutulması, anılan belgeleri almak için ciddi bir heyecan yaratmamıştır. Bu dönemde “Onaylanmış Kişi” uygulaması da yürürlükte olduğundan, bir yıl içinde sadece 3 firmaya “ihracatta yerinde gümrükleme” ve “izinli gönderici” izni verilmiştir. Bunun üzerine, 21.05.2014 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan “Gümrük İşlemlerinin Kolaylaştırılması Yönetmeliği” ile 10.01.2013 tarihinde yayımlanan eski Yönetmelik yürürlükten kaldırılmış ve Gümrük Yönetmeliğinde yer alan “Onaylanmış Kişi” uygulaması da mevcut belgelerin geçerlilik sürelerine sadık kalınarak yürürlükten kaldırılmıştır.  En önemlisi, yeni yayımlanan Kolaylaştırma Yönetmeliği ile öncekilerine ek olarak “ithalatta yerinde gümrükleme” ve “izinli alıcı” düzenlemeleri de yürürlüğe sokulmuştur. Böylece, ithalatçılar ve ithal yükü taşıyan nakliyeciler de bu statüden yararlanır hale gelmiştir. Bu belgeleri alanlara, eksik beyan usulü, kısmi teminat uygulaması, götürü teminat uygulaması, A.TR Dolaşım Belgelerini ihracatçının onaylaması, fatura beyanı, EUR.MED fatura beyanı, ihracatta ve ithalatta yerinde gümrükleme izni, yeşil hat uygulaması, belge kontrollerinin ve eşya muayenelerinin öncelikle yapılması gibi kolaylıklar sağlanmaktadır. Uluslararası taşımacılık yapanların “izinli gönderici” veya “izinli alıcı” belgesi alması halinde yukarıda belirtilen kolaylıkların yanı sıra, azaltılmış zorunlu bilgilerden oluşan özet beyan verme kolaylığı, özet beyan kontrollerinin azaltılması ve öncelikle yapılması, sınır kapılarından öncelikli geçiş hakkı tanınması gibi kolaylıklardan yararlanması öngörülmüştür.

Yetkilendirilmiş Yükümlü belgelerinde ciddi artış olmasının nedenleri

Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 21.05.2014 tarihinden bu yana verilen “Yetkilendirilmiş Yükümlü” belgelerinde ciddi bir artış olmamıştır. Bunun nedenlerini şöyle sıralayabiliriz:

  1. Yetki belgesi verilmesinde aranan fiziki mekân koşullarının birkaç ay içinde düzeltilmesi beklenmemelidir. Bazı fiziki yatırımlar için önce bütçe sonra inşa zamanı gereklidir.
  2. Aranan mali yeterlilik ve işlem hacmi koşullarını sağlayacak firma sayısı sanılan rakamların daha altındadır.
  3. ISO 9001 ve ISO 27001 sertifikalarının temini, şirket bünyesindeki tüm süreçlerin yeniden gözden geçirilmesini ve yeni  bilişim yatırımlarını gerekli kılmaktadır.
  4. “Bünyesinde Dahilde İşleme Rejimi kapsamında yurda sokulan eşya bulunan işlenmiş ürün ihraç ediliyorsa, hem ihracatçının hem taşıyıcının Yetkilendirilmiş Yükümlü olması gerekir” şeklindeki düzenleme pratikte “izinli gönderici” belgesini kullanılamaz hale getirmektedir.
  5. Belge talep eden firma bünyesinde gümrük konularında uzman kişi istihdam etme veya böyle bir firmadan danışmanlık hizmeti alma zorunluluğu duraksamalar yaratmaktadır.
  6. Eşyanın muayene edilmesine karar verildiğinde, muayene memurunun nasıl geleceği, gelmez ise müdürlüğün nasıl ek süre alacağı, ek süreye rağmen memur yine gelmez ise aracın hareket etmesinde bir sorun yaşanıp yaşanmayacağı konusunda oluşan duraksamalar giderilememiştir.
  7. Yetkilendirilmiş Yükümlülerce gerçekleştirilen gümrük işlemlerinin planlı bir şekilde sonradan kontrole tabi tutulacağının hükme bağlanması, yükümlüleri “gümrük eski işlemlerimiz nedeniyle yıllarca yakamızdan düşmeyecek” endişesine sevk etmektedir.

 

Tüm bu olumsuzluklarına karşın, “Yetkilendirilmiş Yükümlü” uygulamasının 1 Ocak 2015 tarihinden itibaren yaygınlaşacağını söylemek yanıltıcı olmayacaktır. Çünkü bu tarihten itibaren “ithalatta yerinde gümrükleme” ve “izinli alıcı” uygulamaları hayata geçecektir. Öte yandan, “Onaylanmış Kişi” belgeleri de bu tarihten itibaren geçerlilik sürelerini tamamladıkça yenilenmeyecektir. Bir bakıma, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı kendi evladı olan “Onaylanmış Kişi” düzenlemesini ortadan kaldırarak, diğer evladı “Yetkilendirilmiş Yükümlü” düzenlemesinin yaşam alanını genişletecektir. Konuya uluslararası nakliyeciler ve lojistik işletmeleri açısından yaklaşıldığında, şu tespitlerin yapılması mümkün bulunmaktadır:

 

a)      Cumhuriyetimizin kuruluşundan bu yana “kamyoncu” diye itilip kakılan nakliyecilerimiz ilk kez Devletimizin güvenine mazhar olarak, aranan koşulları sağladığında “Yetkilendirmiş Yükümlü” konumuna getirilmiştir.

b)      Her ithalatçıya “kaçakçı”, her ihracatçıya “hayalici” her nakliyeciye “eroinci” gözüyle bakan devlet anlayışı değişmiş, yasal düzenlemelerle, aksi sabit oluncaya kadar “Yükümlüye Güven Esası” kabul edilmiştir.

c)      Kurumsallaşmış lojistik ve nakliye işletmelerinde bir çalışanın hata veya kusuru nedeniyle, o işletmenin tümüyle “riskli firma” olarak değerlendirilmesi uygulamasından vazgeçilerek, “izinli gönderici” ya da “izinli alıcı” belgelerinin iptal koşulları açıkça sayılmış ve Yönetmelik hükmü haline getirilmiştir.

Yetkilendirilmiş Yükümlü uygulamasının basitleştirilmesi ve yaygınlaştırılması ile Türkiye’nin Lojistik Performans Endeksi’ndeki yeri daha yukarılara çıkacak, tedarik zincirinin kesintisiz ve daha hızlı çalışması, ülkemiz insanına “refah artışı”, Türkiye’ye de “ekonomik büyüme” olarak yansıyacaktır.”